INKOTA-Brief 150 - Dezember 2009

Was steht hinter dem Konzept Decent Work – und was kann es erreichen?

Seitdem vor gut dreißig Jahren der Siegeszug des Neoliberalismus eingesetzt hat, haben sich auch die weltweiten Arbeitsverhältnisse und Arbeitsbedingungen verschlechtert. Vor diesem Hintergrund entwickelte die Internationale Arbeitsorganisation ab 1999 das Konzept Decent Work. Es hat bis heute eine erstaunliche Karriere erlebt. Der Weg zu menschenwürdigen Arbeitsbedingungen ist aber noch weit.

Decent Work – seit einigen Jahren findet sich das Wortpaar immer öfter in den Charts und Dokumenten öffentlicher Reden auf UN- und EU-Ebene, sowie bei besonderen Anlässen wie dem World Day for Decent Work der internationalen Gewerkschaftsbewegung am 7. Oktober. Offiziell lautet die Übersetzung „menschenwürdige Arbeit“; einigen Beobachtern ist das jedoch zu hochtrabend, sie bevorzugen anständige Arbeit, andere sprechen von würdiger Arbeit.

Auf jeden Fall unterscheidet sich das neue Schlüsselwort von der bisherigen Rhetorik von Entwicklung durch Wachstum. Es stellt Arbeit in den Mittelpunkt. Nicht irgendeine, sondern eine, die mit dem Attribut „menschenwürdig“ geadelt ist. Dahinter steckt eine langjährige Geschichte konfliktiver weltwirtschaftspolitischer Aktivitäten, in der die Internationale Arbeitsorganisation (in englischen Initialen: ILO) eine prominente Rolle spielt.

Die Durchsetzung des Neoliberalismus

In den letzten dreißig Jahren hat sich die Zerklüftung in der Welt der Arbeit deutlich akzentuiert. Dazu trugen Politikveränderungen und neue technische Möglichkeiten bei. Nach dem zweiten Ölpreisschock 1979/80, der in den Industriestaaten Stagflation (also: Nullwachstum bei steigender Inflation) und einen dramatischen Anstieg der Arbeitslosigkeit auslöste, zerbrach ein über Jahrzehnte bewahrter politischer Konsens über Grundprinzipen von Sozialstaatlichkeit. Mit den Regierungen von Ronald Reagan und Margaret Thatcher und ihrer Rhetorik vom freien Spiel der Marktkräfte wurde innerhalb der Ökonomie die neoliberale Schule dominant.

Sie setzt auf rein wirtschaftliche Anreize als Grundlage von Wachstum und Beschäftigung und sieht in jeglichen Regulierungen des Arbeitsmarkts schädliche Verzerrungen. Entsprechend werden Strategien der Privatisierung, Rücknahme des öffentlichen Beschäftigungssektors, Liberalisierung von Handel und Finanzen und eine restriktive Geld- und Steuerpolitik als angemessene Politik propagiert. In den verschuldeten Ländern Lateinamerikas, Afrikas und Asiens wurde diese Politik im Rahmen des „Washingtoner Konsens“ in Gestalt von sogenannten Strukturanpassungsplänen mit eiserner Hand von Internationalem Währungsfonds und Weltbank durchgesetzt.

Im Zuge der ökonomischen Globalisierung wurde die Produktion der großen westlichen Konzerne auf Standorte an völlig verschiedenen Orten der Welt verlagert, zurückverlagert oder auch aufgegeben. Immer mehr Unternehmen investierten einen Teil ihrer Gewinne in spekulative Geschäfte, weil neue Finanzinstrumente in einem deregulierten Finanzmarkt, jedenfalls bis vor Kurzem, sehr viele höhere Renditen versprachen als realwirtschaftliche Prozesse.

Steigende Armutszahlen

Die Folgen stellen sich in den verschiedenen Regionen und sozioökonomischen Kontexten der Weltwirtschaft zwar verschieden dar. Für alle Kontexte gilt aber, dass die Einkommensunterschiede in den vergangenen Jahrzehnten dramatisch angestiegen sind. Laut Weltbank hat sich zwischen Anfang der 1960er Jahre und Anfang des neuen Jahrhunderts in 94 Ländern die Kluft zwischen dem durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen der 20 ärmsten Länder im Verhältnis zu dem der 20 reichsten Länder mehr als verdoppelt: von 1:54 auf 1:121.

Diese krasse Entwicklung von Ungleichheit wird oft verdeckt, weil die erfolgreichen großen Exportländer China und Indien in die globalen Durchschnittszahlen eingerechnet werden. Auch einige kleinere Länder, die sich wie Südkorea nicht dem orthodoxen neoliberalen Marktöffnungsdiktat gebeugt hatten, konnten (allerdings auf Basis einer Frauen diskriminierenden Wirtschafts- und Arbeitspolitik) von dem vermehrten Weltwirtschaftsaustausch Gewinn ziehen. In den meisten Ländern jedoch, auch denjenigen der EU, sank aufgrund der vorherrschenden Politik das Steueraufkommen; und damit sanken die Ausgaben für Bildung, Gesundheit und andere soziale Aufgaben.

Entsprechend stieg der Anteil der Menschen in absoluter Armut in Afrika, Osteuropa, Zentralasien, Lateinamerika und Mittelasien (alle Daten aus: Weltkommission über die soziale Dimension der Globalisierung: Eine faire Globalisierung, Genf: ILO 2004, S. 38 ff und Folgebericht von 2007).

Arbeitsbedingungen unter Druck

Die weltweite Zunahme der informellen Ökonomie und damit auch jener Formen von Beschäftigung, die sich außerhalb von Registrierung und damit verbundenen Schutzaspekten bewegen, gehört zu den einschneidendsten Folgen der globalen Deregulierung in den vergangenen Jahrzehnten. In Lateinamerika kam es zu einer „Delaborisierung“: Der Anteil rechtlich geschützter Beschäftigungsverhältnisse sank zugunsten von Kontraktarbeit und Alleinselbständigenarbeit sowie von befristeter Beschäftigung, Teilzeitarbeit und einem starken Anstieg verschiedener Arbeitsformen in der informellen Ökonomie. In Afrika zeigt sich eine besondere Verletzlichkeit der kleinbäuerlichen Existenzen von Frauen: Im Gegensatz zur Ideologie des Freihandels, den sie den Entwicklungsländern aufgedrängt haben, drücken USA und EU ihre subventionierten landwirtschaftlichen Produkte in die lokalen Märkte Afrikas und zerstören so – nicht selten zuvor mit Entwicklungshilfe aufgebaute – örtliche Existenzen.

Auch vielen der etwa 1,5 Milliarden registrierten Lohnabhängen hat das Weltwirtschaftswachstum der letzten Jahre keinen erhöhten Wohlstand gebracht. Die Lohnquote, also der Anteil der Löhne am Bruttoinlandsprodukt, ist in den letzten Jahren in drei Vierteln aller Länder geschrumpft. Für jedes Prozent Wachstum des Bruttoinlandsprodukts waren die Löhne durchschnittlich nur um 0,75 Prozent gestiegen. Und in Phasen des Wirtschaftsabschwungs fielen die Löhne für jedes Prozent Rückgang um 1,55 Prozent. Die Reallohnzuwächse der Industrieländer betrugen zwischen 2001 und 2007 höchstens ein Prozent, in Deutschland waren es 0,5 Prozent, in China und einigen Transformationsländern waren es auf Basis eines sehr geringen Ausgangsniveaus 10 Prozent (Global Wage Report Genf: ILO 2008).

Das Arbeitsleben in der EU hat sich in den letzten Jahrzehnten erheblich verändert. Die Erwerbstätigkeit von Frauen, unterbezahlte Dienstleistungen und Teilzeitarbeit haben zugelegt – Trends, die miteinander verknüpft sind. Wie sie aber verknüpft sind, ist in hohem Maße von den politischen Rahmenbedingungen der EU und von nationalen Gegebenheiten abhängig.

Die entscheidende Grundfrage lautet, wie die von der EU in der im Jahr 2000 verabschiedeten Lissabon-Strategie geforderte Flexibilisierung von Beschäftigung umgesetzt wird: durch Formen einer tatsächlichen Flexicurity, also durch eine Kombination von ökonomischen Anpassungen an neue Wettbewerbsverhältnisse mit fairen sozialen Schutzvorkehrungen für betroffene Personen und Beachtung sozialer Reproduktion, oder aber durch eine einseitige Anpassung der unternehmerischen Strategien an vermeintlich ökonomische Imperative.

Die Entwicklung der Arbeitsqualität ist nicht einheitlich: Für viele Beschäftigte – wie zum Beispiel in der Fast-Food-Gastronomie, in nicht wenigen Call-Centern und in der ambulanten Pflege – hat sich die Qualität nicht verbessert, sondern eher verschlechtert. In vielen Bereichen hochqualifizierter Arbeit in der Industrie und im Dienstleistungsbereich finden sich demgegenüber große Handlungsspielräume, verbunden mit großer Verantwortung, die allerdings keineswegs immer mit den von den Arbeitswissenschaften geforderten entsprechenden Handlungsressourcen, vor allem Zeitspielräumen und Kompetenzen, verbunden sind.

Angesichts dieser „Subjektivierung“ von Arbeitsanforderungen wird von gesetzlichen Krankenkassen und psychologischen Verbänden in Deutschland seit Jahren eine Zunahme neuer psychischer Belastungen und Erkrankungen, vor allem psychischen Erschöpfungssyndromen wie Burnout registriert.

Arbeit und die Würde des Menschen

Seit 2006 hat sich auch die EU das Begriffspaar Decent Work auf die Fahnen geschrieben, nachdem sie im Rahmen ihrer Lissabonstrategie zwar deklaratorisch für mehr und bessere Jobs geworben, vor allem aber auf Beschäftigungszunahme gesetzt hat. Im Hintergrund steht die Initiative der ILO, die sich seit 1999 unter ihrem Generaldirektor Juan Somavia 1999 für ihre neue Agenda zu weltweit menschenwürdiger Arbeit politisch einsetzt. Arbeit wurde in den vorherrschenden wirtschaftspolitischen Strategien das Attribut eines bloßen Produktionsfaktors zugemessen.

Dass Arbeitskraft nicht ohne die Person, zu der sie gehört, zu haben ist, also jede Behandlung menschlicher Arbeitskraft die Würde des Menschen berührt, blieb in der vorherrschenden Politik weitgehend unthematisiert. Demgegenüber hatte schon der Sozialgipfel von 1995 in Kopenhagen drei große Zielsetzungen: soziale Inklusion, Vollbeschäftigung und Armutsminderung in Verbindung mit grundlegenden Menschenrechten bei der Arbeit. Bei den UN-Millenniumszielen für Entwicklung von 2000 war davon dann allein die Armutsminderung übernommen worden.

Die strategischen Ziele der Decent-Work-Agenda

Die Decent-Work-Agenda der ILO setzt demgegenüber auf die Anerkennung ihres fundamentalen Verfassungsprinzips, dass Arbeit keine Ware ist und benennt vier strategische Ziele, um zu einem Leben beizutragen, in dem sich Menschen entwickeln können. Das sind: produktive Beschäftigung, also Arbeit, die über die Subsistenzbedürfnisse hinaus Bedürfnisse erfüllen kann, Rechte bei der Arbeit, Sozialschutz in den Zeiten, in denen der eigene Unterhalt nicht durch Arbeit gesichert werden kann (Kindheit, Krankheit/Invalidität, Beschäftigungslosigkeit und Alter) und Sozialdialog, also das Recht der Arbeitenden in allen Entscheidungen, in denen Arbeit betroffen ist, ihre Stimme zu Gehör zu bringen.

Die ILO thematisiert richtigerweise, dass das Ziel einer Armutsminderung, ohne gleichzeitig das Thema Arbeit in Blick zu nehmen, völlig unzulänglich ist; das Gleiche gilt für den Maßstab Wachstum, der Beschäftigungsmöglichkeiten nicht zugleich an den Indikatoren menschlicher Sicherheit ausrichtet. Von besonderer Bedeutung sind hier die Rechte bei der Arbeit, in denen es um die Menschenwürde des „Wirtschaftsfaktors Arbeit“ geht. Dazu gehören zumindest die schon 1995 während des Sozialgipfels in Kopenhagen von 120 Regierungschefs einhellig benannten Kernarbeitsrechte (siehe Kasten).

Die Internationale Arbeitsorganisation
und die Decent-Work-Agenda

Wirtschaft und Soziales wieder zusammenführen

Die Decent-Work-Agenda bringt die Unstimmigkeit (Inkohärenz) in den gegenwärtigen internationalen Steuerungen zum Vorschein, so insbesondere, wenn dieselben Regierungen in der Weltbank, der WTO und der EU eine andere Politik als in UN-Organisationen wie der ILO vertreten. Es wächst so die Chance zu öffentlicher Kritik und Rechenschaftspflichtigkeit. Die schwierigste Auseinandersetzung findet aber nach wie vor mit jenen Wirtschaftsakteuren in der Politik statt, die sich hinter Unternehmenszahlen verschanzen, mit ihren Entscheidungen aber direkt oder indirekt die Lebensbedingungen von Hunderten von Millionen Menschen prägen.

Kofi Annan wollte mit seinem auf Freiwilligkeit basierenden Global Compact mit den multi- und transnationalen Konzernen den Tiger bändigen. Das Vorbild einiger weniger Unternehmen, die sich unter dem Label „corporate social responsibility“ (CSR) um das eine oder andere durchaus interessante Projekt bemühen, hat aber keine Kraft, solange die Weichen des allgemeinen Trends falsch, nämlich auf die Rechenschaftslegung allein zu Gunsten von Aktien- und Wertpapierbesitzern gestellt sind, anstelle einer Rechenschaftslegung sozialer Folgen.

Um der Gestaltung sozialen Friedens durch Gerechtigkeit willen  erteilte der Völkerbund der ILO bei ihrer Gründung vor 90 Jahren ein breites Mandat; es umfasst wirtschaftliche und soziale Fragen, zu denen auch Probleme der Migration gehörten. Als die Vereinten Nationen in der Zeit des aufkommenden Kalten Krieges gegründet wurden, trennten die Großmächte indes internationale Institutionen für Soziales von Institutionen für Wirtschaftspolitik voneinander. Heute gilt es, die vielfältigen Mandate und Aktivitäten im UN-Zusammenhang zusammenzuführen, Widersprüche deutlich zu machen und neue politische Akzente zu setzen.

Die ILO ist auf ihre Überzeugungskraft angewiesen und kann wenig Druck ausüben. Selbst ratifizierte Übereinkommen und das einzigartig ausgefeilte Überwachungssystem der Umsetzungen in den Ländern können kaum etwas gegen den hartnäckig entgegengesetzten Willen von Regierungen ausrichten. Die ILO kann Einzelfälle an den Pranger der Weltöffentlichkeit stellen und mit jahrzehntelangen, unermüdlichen Angeboten kleine Schritte hin zu großen Veränderungen machen. Die Landesprogramme zur Umsetzung von Decent Work in den Philippinen und Ghana und die Tatsache, dass der Weltbank abgerungen wurde, in einigen Fällen in ihre Armutsreduktionsziele auch Beschäftigungsziele zu integrieren, sind kleine Erfolge der Decent-Work-Strategie. Noch immer verstehen Internationaler Währungsfonds und Weltbank mit Kohärenz jedoch eher die Anpassung der ILO-Strategien an ihre eigenen Strategien.

Große Bewährungen stehen bevor

Decent Work versteht sich als weltweite Agenda, die alle Menschen betrifft, auch jene, die bisher von den ILO-Übereinkommen wenig oder gar nicht berücksichtigt wurden. Die Folgen der ökonomischen Globalisierung wirken heute auch auf die OECD-Länder negativ zurück. Nicht umsonst haben internationale und nationale Gewerkschaftsbünde, so auch der DGB, den 7. Oktober zum Decent Work Day ausgerufen.

In weiten Teilen der Welt, in der informelle, von purem Überlebenswillen geprägte Handlungsstrategien das Arbeitleben bestimmen, steht die ILO-Agenda vor großen Bewährungen. Wird es gelingen, Sozialschutz auf Mindestbasis überall, wo keiner besteht, zustandezubringen? Die ILO hat dazu Vorschläge erarbeitet, die sich jedes Land leisten kann. Es ist aber notwendig, grundlegender als bisher, das Verhältnis zwischen gesellschaftlich notwendiger, aber unbezahlter und bezahlter Arbeit für gesellschaftliche Entwicklung zu thematisieren.   Wird es möglich sein, die Stimmen der informell Arbeitenden in genossenschaftlichen oder gewerkschaftlichen Zusammenschlüssen zu stärken und ausreichend zu Gehör zu bringen, um dem Prinzip des Sozialdialogs und den Rechten bei der Arbeit in diesen Verhältnissen eine Basis zu geben? Vorbild ist hier die indische Gewerkschaft alleinselbständiger Arbeiterinnen SEWA. Wird es gelingen, der wachsenden Wiederkehr von längst delegitimierten Praxen wie Zwangsarbeit in allen Teilen der Welt, so auch in Deutschland, kraftvoll eine neue Politik der menschenwürdigen Arbeit weltweit entgegenzusetzen?

Offenbar bedarf es einer alternativen globalen Wirtschaftspolitik, die soziale Reproduktionsbedürfnisse beachtet, und zwar weltweit. Die Decent-Work-Agenda könnte dazu beitragen, wenn sie je örtlich verankert und angeeignet wird.

Eva Senghaas-Knobloch war bis 2008 Professorin für Arbeitswissenschaft an der Universität Bremen und ist heute senior researcher des Forschungszentrums Nachhaltigkeit, www.artec.uni-bremen.de.