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Südlink 165 - September 2013

Global Governance - Reformen lassen auf sich warten

Wer regiert die Welt?

Global Governance wird immer stärker von ökonomischen Belangen geprägt.

von Rainer Falk

Auch in Zeiten der Krise setzt sich die ökonomische Globalisierung fort. Deutlich weniger entwicklungsfähig zeigen sich die Institutionen der Global Governance. Ob Weltbank, Internationaler Währungsfonds oder Welthandelsorganisation – sie haben im globalen Süden zwar an Einfluss verloren, sind aber nicht bereit, ihre eigene Politik grundlegend infrage zu stellen. Dabei war diese in den letzten Jahrzehnten nicht eben erfolgreich und hat Armut und soziale Ungleichheit häufig noch verstärkt.

Die Globalisierung als Tendenz der weltwirtschaftlichen Entwicklung ist eine robuste Erscheinung. Trotz starker politisch-wirtschaftlicher Erschütterungen wie „9/11”, einer dramatischen Finanzkrise und der sich anschließenden Großen Rezession ist die globale Wirtschaft weiter zusammengewachsen. Seit 1990 haben die ausländischen Direktinvestitionen (FDI) und der internationale Handel – zwei zentrale Globalisierungsindikatoren – stärker zugenommen als der globale Output, also die Gesamtheit der weltweit produzierten Güter und Dienstleistungen, wobei die FDI sogar noch schneller gewachsen sind als der Handel.

Seit 1990 ist der Anteil des FDI-Bestands am globalen Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 9 auf 33 Prozent (2012) nach oben geschnellt; der Anteil der Exporte von Gütern und Dienstleistungen ist von rund 20 auf 31 Prozent gewachsen. Damit lagen beide Indikatoren im Jahre 2012 wieder über den Werten von vor der Finanzkrise. Zwar hat diese Krise den Ideologen der Globalisierungseuphorie einige Kratzer zugefügt; doch bis heute haben die Dominanz der Finanzindustrie und auch die globale finanzielle Verflechtung nicht wirklich Schaden genommen. Der Handel mit den sogenannten innovativen Finanzprodukten, Kreditverbriefungen etwa, feiert erneut fröhliche Urständ‘, und auch die Profite, die Banken und andere Finanzunternehmen einfahren, schießen erneut in schwindelerregende Höhen.

Global Governance als Euphemismus

Vor diesem Hintergrund betrachtet, ist die Kernfrage der Debatte um weltweite Ordnungspolitik oder Global Governance nach wie vor die alte: Während die Globalisierung fortschreitet, bleiben die globalen politischen Steuerungsinstrumente und -strukturen zurück. Selbst die Formulierung, dass das Global-Governance-System mit der ökonomischen Globalisierung nicht Schritt hält, ist ein Euphemismus.

Zwar wurde seit dem Ausbruch der Finanzkrise vor nunmehr sechs Jahren auf verschiedenen Ebenen an den seit Beginn der 1970er Jahre entstandenen Regulierungsdefiziten herumlaboriert (neue Rücklagevorschriften für Banken, Schritte zur erneuten Trennung von Geschäfts- und Investmentbanken etc.). Der Internationale Währungsfonds (IWF) erfuhr sogar eine finanzielle Stärkung, von der er vor der großen Krise nicht zu träumen gewagt hätte. Doch im Grunde genommen sind die globalen Institutionen, die zur Steuerung der Weltwirtschaft von heute zur Verfügung stehen, dieselben Institutionen, die für die Nachkriegsordnung von Bretton Woods geschaffen wurden.

Eine erstrangige Rolle spielen natürlich IWF und Weltbank, die man neu erfinden müsste, wenn es sie nicht schon gäbe. Doch auch die Welthandelsorganisation (WTO) geht, wenngleich sie als Institution erst 1995 geschaffen wurde, mit ihrer Vorgängerin, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT), auf die Nachkriegsordnung zurück. In ökonomischen Fragen wurden die Vereinten Nationen, die eigentlich eine führende Rolle bei der wirtschaftspolitischen Koordinierung zwischen den Staaten übernehmen sollten, schon vor langer Zeit an den Rand gedrängt und marginalisiert.

Im Dreiklang aus Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung

Obwohl in den letzten Jahren immer wieder der enorme Reformbedarf unterstrichen wurde, leiden alle Institutionen der Global Governance an einem beträchtlichen Reformstau. Dieser reicht von dem archaischen System, wie die Führungen dieser Einrichtungen einseitig mit den Kandidaten der alten Industrieländer besetzt werden, über das ungerecht zugunsten der Industrieländer ausgerichtete Entscheidungssystem („One dollar – one vote”) bis hin zu den inhaltlich-politischen Vorgaben, die sich in den letzten Jahrzehnten weitgehend am sogenannten Washington Consensus orientiert haben, jenem Dreiklang aus Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung, wie ihn die in Washington ansässigen Institutionen für wünschenswert hielten.

Gewisse Unterschiede gibt es bei der WTO, weil deren Governance-Modell dem Konsensprinzip folgt und (zumindest theoretisch) jedes Mitgliedsland den Entscheidungen widersprechen kann. Auch gilt bei Verhandlungen das Prinzip, dass erst in allen Fragen Einigkeit hergestellt sein muss, bevor das Gesamtpaket verabschiedet werden kann („single undertaking”).

Nichtsdestotrotz steckt auch die WTO in einer tiefen Krise. Die sogenannte Doha-Entwicklungsrunde, die im Zuge des „Kriegs gegen den Terror” nach dem 11. September 2001 aufs Gleis gesetzt wurde, liegt im Koma, wenn sie nicht bereits tot ist. Das liegt vornehmlich daran, dass die Industrieländer keinerlei Entgegenkommen zeigten, das mindestens im Abbau der Agrarsubventionen und der ernsthaften Gewährung wirksamer entwicklungspolitischer Sonderrechte („special and differentiated treatment”) hätte bestehen müssen, wenn dem wohlklingenden Namen „Entwicklungsrunde” Ehre zuteil hätte werden sollen.

Als Reaktion auf die Tendenz zur Lähmung der weltwirtschaftlichen Institutionen lässt sich in gewisser Weise die Aufwertung informeller zwischenstaatlicher Entscheidungsgremien, wie der G8, der G20 oder auch völlig neuer Konstellationen wie der BRICS (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika), verstehen. Vor allem die Gruppe der 20 (wichtigsten Industrie- und Schwellenländer) hat sich nach Ausbruch der Finanzkrise mit dem Anspruch selbst inthronisiert, künftig das führende Forum der weltwirtschaftlichen Koordinierung zu sein.

G20 mit sinkender Effizienz und mangelnder Repräsentativität

Während es keinem der eher informellen Gremien bislang gelungen ist, den Reformstau der formellen weltwirtschaftlichen Institutionen aufzulösen, ging die G20 anfangs durchaus mit Verve an die Arbeit und legte beeindruckende Kataloge zur Reregulierung der Finanzmärkte vor. Inzwischen hat sie jedoch viel von ihrem ursprünglichen Schwung eingebüßt.

Das liegt teilweise daran, dass die angestoßenen Finanzmarktreformen im Prozess der Umsetzung kleingeredet und von mächtigen Lobbyinteressen verwässert wurden, teilweise aber auch daran, dass die G20 – spätestens mit dem Gipfel von Toronto im Jahr 2010 – ihr eigentliches Gründungsthema, die Finanzreform, und die Verdienste um die Verhinderung des weltwirtschaftlichen Absturzes in eine neue Große Depression dadurch relativierte, dass sie eine inhaltliche Kehrtwende „von der Stimulierung zur Konsolidierung” vollzog, die vielerorts in eine brachiale Austeritätspolitik mündete.

Ein zentraler Geburtsfehler der G20, der zugleich ihre Legitimität untergräbt, liegt jedoch nicht so sehr in ihrer mangelnden oder sinkenden Effizienz, sondern in ihrer mangelnden Repräsentativität. Bis heute ist die G20 ein Kind der G8 geblieben, die zwar selbst zuweilen nur noch wie ein Schatten ihrer selbst erscheint, die aber von Anfang an die Zusammensetzung der G20 bestimmte, sie zunächst in Form der Finanzminister-G20 aus der Taufe hob und dann seit der Finanzkrise auch auf Gipfel- und Staatschef-Ebene etablierte, als kein Weg mehr um die Einbeziehung der neuen Konkurrenten aus dem Süden in das weltweite Krisenmanagement herumführte. Die große Mehrheit der Mitgliedsstaaten der UN bleibt in dem Konstrukt freilich unberücksichtigt und ohne Stimme, weshalb immer wieder die Forderung nach einem repräsentativen Wirtschaftsrat unter dem Dach der Vereinten Nationen erhoben wird.

Selbst in der G20 versucht die G8 – einstmals ein mächtiges Direktorium der Weltwirtschaft – die Verhältnisse nach ihren Interessenlagen zu steuern und die neuen Schwellenländer nach ihren Vorgaben einzubinden. Wie sich immer deutlicher zeigt, ist dies allerdings eine zweischneidige Tendenz, in der sich auch ein gewisser Umbruch der Global-Governance-Debatte und -Strukturen zeigt. Dieser Umbruch lässt sich an verschiedenen Aspekten festmachen: am neuen politischen Gewicht der Schwellen- und Entwicklungsländer in der Weltwirtschaft, an einer Tendenz zur verstärkten Regionalisierung und Multipolarität und an einer neuen Ausbalancierung des Verhältnisses zwischen globalen Regelungen („Global Governance”) und nationaler Souveränität beziehungsweise der Rolle des Nationalstaats. Damit werden auch die euphorischsten und triumphalistischen Ausprägungen der Globalisierungsideologie zurückgedrängt beziehungsweise relativiert.

Bereits in der WTO zeigte sich mit dem Auftreten der Gruppe der 20 Handelsminister aus Entwicklungsländern eine neue, eigenständige Organisierungstendenz des Südens gegen die Anmaßungen des Nordens, der die Entwicklungsrunde dazu nutzen wollte, dem Rest der Welt die eigene Agenda der sogenannten neuen Themen aufzudrängen – also nicht nur die Liberalisierung des Handels, sondern auch der Dienstleistungen, der Investitionen, des Patentrechts, der staatlichen Auftragsvergabe usw. Während die von der G8 erfundene G20 schnell an Schwung verlor und einen Bauchladen unerledigter Aufgaben mit sich schleppt, erreichte die eigenständige G20 der Entwicklungsländer in der WTO – zusammen mit einer Vielzahl pragmatischer Süd-Gruppierungen – das Ziel, die Agenda des Nordens zu durchkreuzen.

Der Süden wird unabhängiger

Natürlich stehen die neuen Formierungsprozesse im Süden erst am Anfang, aber da sie auch materielle Grundlagen haben (etwa ist der Süd-Süd-Handel das seit Jahren am dynamischsten wachsende Segment des Welthandels), dürften sie kaum mehr rückgängig zu machen sein. Selbst aus der Abkürzung eines Investmentbankers (BRIC) machten die angesprochenen Akteure inzwischen ein eigenständiges Instrument der Interessenvertretung. Dieses ist zwar nicht frei von Kinderkrankheiten, wie kürzlich das Gerangel um die Finanzierung einer neuen BRICS-Entwicklungsbank gezeigt hat. Bei Integrationsprozessen im Norden wird jedoch genauso ums Geld gestritten. Warum sollten also nicht auch im Süden die gemeinsamen Interessen stärker sein als die Gegensätze?

Unklar zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist allerdings, wie sich das neue Gewicht des Südens in den etablierten Institutionen der Weltwirtschaft wie IWF und Weltbank niederschlägt. Auch hier versuchen die Industrieländer, die Schwellenländer stärker unter dem Vorzeichen einzubinden, diesen die Agenda des Nordens aufzuherrschen. Während der Norden von der notwendigen „Übernahme von Verantwortung“ durch die neuen Schwergewichte des Südens spricht, verweigert er diesen die angemessenen Mitspracherechte in den Entscheidungs- und Governance-Strukturen der Institutionen.

Die Schwellenländer sind völlig zu Recht nicht nur sehr vorsichtig gegenüber solchen Versuchen der ungleichen Einbindung. Sie könnten in Zukunft auch stärker regionalen Lösungen den Vorzug geben. Das ist ansatzweise bereits Realität: So beschlossen die ostasiatischen ASEAN-Staaten gemeinsam mit China, Südkorea und Japan im Jahr 2000 das Chiang-Mai-Abkommen. Als Konsequenz aus der Asienkrise von 1997 soll dieses Abkommen durch Währungsswaps vor künftigen Spekulationsattacken schützen. Diese Initiative könnte sich in einen regionalen IWF weiterentwickeln, in dem dann die Länder Asiens das Sagen hätten und nicht mehr Washington.

Handelsabkommen unterlaufen globale Ordnungssysteme

Allerdings nutzen nicht nur die Länder des Südens verstärkt die Vorteile der regionalen Integration. Mit der Transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) und dem Transpazifischen Partnerschaftsabkommen (TPPA) handeln die USA, Europa und einige asiatische Bündnispartner derzeit integrationspolitische Megaprojekte aus, die selbstredend ihren eigenen Interessen folgen. Dies ist durchaus als Reaktion auf die Krise der WTO und als neuer Anlauf zu verstehen, die eigene Agenda doch noch durchzusetzen.

Nach dem Motto „Vogel friss oder stirb” könnten sich die von den Verhandlungen ausgeschlossenen neuen Schwergewichte des Südens später überlegen, ob sie den Abkommen noch beitreten. Für den multilateralen Charakter von Global Governance und für die WTO ist die zunehmende Tendenz zu bilateralen oder plurilateralen Freihandelsabkommen allerdings ein empfindlicher Schlag, wie jüngst sogar der scheidende Generaldirektor der WTO, Pascal Lamy, warnte.

Angesichts des Grunddilemmas der Global Governance, des Auseinanderklaffens der ökonomischen Globalisierung einerseits und dem Zurückbleiben der politischen Steuerungsstrukturen auf globaler Ebene andererseits, waren schon immer zwei Zukunftsszenarien denkbar: Während die einen für die Vervollkommnung der ökonomischen Global Governance (einschließlich ihrer Reform und Demokratisierung) plädierten, orientierten andere stärker darauf, die nationalen politischen Spielräume zu bewahren und auszubauen. Letzteres, weil eine perfekte Global Governance im Sinne einer demokratischen Weltregierung auf Dauer Illusion bleiben wird und weil es heute schon unabdingbar ist, die Menschen vor den negativen Auswirkungen der Globalisierung und der Entwicklung in anderen Ländern zu schützen. Der Politökonom Dany Rodrik meint sogar, das Paradox der Globalisierung liege darin, dass ihrem zunehmenden Fortschreiten fast zwangsläufig ein erneutes Erstarken der Nationalstaaten folge („Das Globalisierungsparadox”).

Die beiden Grundantworten auf das Dilemma der Globalisierung müssen sich in der Tat nicht grundsätzlich ausschließen. Mit einer pragmatischen und weniger ideologisch im Sinne des Neoliberalismus gedachten Globalisierung könnten Spielräume für eigenständigeres Handeln auf lokaler, nationaler und regionaler Ebene einhergehen – etwa in Form des von den Entwicklungsländern geforderten „development space”. Nur müsste dann diskutiert werden, welche Probleme sinnvollerweise auf welcher Ebene und mit wem geklärt werden sollten. Diese Frage bestimmt möglicherweise die nächste Etappe der Debatte um Globalisierung und Global Governance.

Rainer Falk ist Wirtschaftspublizist und Herausgeber des Informationsbrief Weltwirtschaft & Entwicklung (www.weltwirtschaft-und-entwicklung.org).

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